[转帖]吴小红:浅谈《物权法》视野下的房屋拆迁问题

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在我国城市发展过程中，房屋拆迁涉及到的利益冲突极其复杂，而其中发生的各种房屋拆迁纠纷，也一次次的成为媒体、公众以及政府关注的焦点。在《物权法》出台之前，对于城镇国有土地上单位和个人房屋的征收与拆迁的权限和程序，尚无法律规定，实践中有关房屋拆迁的实施以及相关纠纷的解决的主要依据就是2001年国务院颁行的《城市房屋拆迁管理条例》，而这一条例的规范设计以及调整方式颇受诟病。《物权法》的颁行对于城市房屋拆迁问题起到了很好的立法整理作用，而且根据目前的安排，关于城市房屋拆迁问题的具体法律依据将由国务院根据全国人大的授权制定相应的行政法规。《城市房地产管理法》的修正是以《物权法》为基础的，而国务院制定拆迁法规在法律性质上属于授权立法，因此将来国务院制定拆迁法规也必须以《宪法》和《物权法》的有关规定为依据，不得出现相违背的情形。 5 b3 W& F# y2 F/ U

一、《物权法》的相关法律规定 : V. @, l, m1 b& }5 M$ G

 房屋拆迁乃是以征收或征用为前提，《物权法》中并没有直接对房屋拆迁问题作出规定，但是其中涉及房屋拆迁的有关征收或征用法律规范主要有第四十二条、四十三条、四十四条和一百四十八条，根据这些法律规则的内容设计，有关房屋拆迁的法律规范应该包括以下方面：

第一、房屋拆迁须以公共利益需要为前提 5 Y2 c- r+ c8 h# }3 i! A

　　房屋拆迁通常是由于土地或作为私人财产的房屋被征收或征用，以及提前收回土地使用权而发生，而在此三种情形下，法律均明确规定，必须以公共利益为前提。首先，《宪法》中明确提出征收或征用必须以“为了公共利益的需要”为前提。譬如，《宪法》第十条中规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿；第十三条中规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。其次，《物权法》中再次明确规定了公共利益具有前提性条件的约束作用。譬如，第四十二条中第一款首先再次重申了征收征用必须以公共利益需要为前提，而第一百四十八条则指出，提前收回土地使用权也必须以公共利益的需要为目的。再者，刚刚修正的《城市房地产管理法》第六条也明确指出，“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋……”。 : n+ {* s5 P9 A7 p0 G

　　第二、房屋拆迁必须以给予补偿为前提

 征收是所有权消灭的一种原因，其最终以所有权人丧失所有权为代价；而征用则是以权利人之使用权的丧失为代价，因此征收和征用在本质上是通过行政权剥夺他人财产权的行为，是一种不公平、不自由的财产流转行为，因此法律必须对此提供矫正或救济途径，通过法律事先强制性规定“给予补偿”为救济方法。对于补偿问题，在《宪法》、《物权法》以及新修正的《城市房地产管理法》中都有明确规定。《物权法》中特别强调对被征收人或被拆迁人的权益保障问题，第四十二条中指出，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。第四十四条还指出，被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。第一百四十八条规定，建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。需要注意的是，给予补偿是房屋拆迁的前提而非后果。在实践中，很多人认为征收征用权是法律赋予的，而补偿仅仅是一种事后救济，这是与《物权法》的立法精神相违背的。根据《物权法》，补偿是征收或征用权存在或产生的前提而非后果。 $ \8 [1 ^: l# A& I7 ?5 d1 q

　　第三、房屋拆迁必须严格遵守法律规定的权限和程序 9 i# A7 Q1 Q8 W) T; E0 z9 q0 \: J7 ~

　　拆迁以征收或征用为前提，而征收或征用又以公共利益需要和给予补偿为前提，在具备公共利益需要和给予补偿两个条件时，就会有征收或征用权的产生。而此种权力的行使，实质上乃属于行政权力的运用或行使，“绝对的权力绝对导致腐败”，因此法律需要从权限和程序两个方面限制该权力的行使。对此，《物权法》第四十二条、四十三条、四十四条中都有明确规定，譬如第四十三条规定，不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。而且需要进一步明确的是，违反法定权限和程序，也就丧失了征收或征用的权力，而以此为前提的拆迁行为也就当然属于无权、违法、无效的行为，因此而给被拆迁人造成损失的，违法或无权拆迁人应承担损害赔偿责任。 ( C! s6 z! [: d

二、实践中存在的问题

    《物权法》的核心就是对共有财产和私有财产的平等保护，以及界定物上所有权的各种权利与义务。就像民主制度的基础是需要民主的人，保护私有财产的基石也在于我们能否正确理解“私有财产”。真正保护私有财产不是简单的高喊“风能进、雨能进、国王不能进”，而是在维护公共利益的前提下确立私有财产的不可侵犯，而不是我的财产我完全说了算。另一方面，当公共利益与私有财产发生冲突时，必须对有产者进行适当的救济，对于他的损失应给给于补偿，而不是剥夺他的私有财产。《物权法》规定，出于社会公共利益需要可以征收私人财产，但是并没有具体列举哪些叫社会公共利益需要，也没有对社会公共利益需要的判定规定明确的程序。因此，目前《物权法》关于拆迁的内容在实践中如何运用还是十分笼统的，需要实务中逐步完善。

    第一、何谓公共利益 5 g' y" p0 f0 N. t3 r9 f4 C

    《中华人民共和国物权法》第四十二条规定了为了公共利益的需要可以征收个人的房屋或其他物权。该条确立了一个原则是物的权利人只有在公共利益需要的前提下，才无条件的将物权转让给国家；对于非公共利益的商业拆迁，物的权利人可以自主决定是否转让自己的物权。这无疑是历史的巨大进步，但是该法未对公共利益进行界定，却是一个重要的遗憾，因为目前公共利益在有些情况下难以界定，征收属于公权力而不界定公共利益就无法实现立法目的，将严重侵犯物的权利人合法利益。 3 o; {% Z/ Q: |5 t

    笔者认为，公共利益应当符合以下几个条件：第一.公共利益的受益者必须是国家或者不特定人；第二.受益人的受益必须是不特定的多方面性，不能以某一方面确定；第三.公共利益的获益必须具有持久性；第四.公共利益的层次性要准确把握，将国家整体利益和地方利益有效把握。

    第二、谁来界定公共利益

    《物权法》没有界定公共利益，今后的公共利益界定或者由立法部门对《物权法》进行修订或者司法部门根据《物权法》的适用情况制定司法解释。但这两种都面临一个严重的滞后性，不能有效的维护权利人的合法权益。

    比较可靠的是法院在审理案件中依据《物权法》的规定及案件情况及时界定公共利益了，这符合实际情况，但这需要法院具有很高的中立性，不能被任何力量干扰，公正的行使司法审查裁判权。第七条规定物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。

    第三、强迁问题

    强迁问题在我国各地十分普遍，情况也很复杂，对于符合公共利益的拆迁，如果实务中能满足《物权法》规定的条件，强迁将变得没有了存在的条件，因为被拆迁人获得拆迁款，同时现有居住条件不降低，多数被拆迁人是不会拒绝的；对于非公共利益的拆迁，按照《物权法》的规定，权利人可以拒绝转让物权，此种情况下，不应剥夺权利人的自由意志，所以此种情况下不存在强制拆迁问题。 * j) ]% ?; g/ X/ t Y- a5 U4 l; ] Q8 M

    第四、符合公共利益条件下的拆迁补偿问题 ) X7 A" e9 F) Z$ E0 H6 }

   《物权法》第四十二条第三款规定征收个人房屋，应当依法给予拆迁补偿，征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。这确立了公共利益条件下拆迁个人住宅，权利人虽然必须转让物，但是获得了两个保障：第一是获得补偿权，第二是获得现有居住条件不降低的权利。这样可能在目前情况下任何人都有可能成为钉子户。目前房价高涨不下，而以往拆迁都是按照被拆迁房屋价值评估计算的，但是实际中这种标准计算出的补偿款要获得同样的居住条件几乎不可能，所以如何有效的解决这个问题成为一个最现实的问题了。笔者认为解决这样的有效方式必须按照房屋在没有被拆迁条件下的市场价值计算补偿款，这样可能问题就好解决了。

作者单位：江苏省常州市天宁区人民法院

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