近年来，人们对文物保护越来越关注，文物保护是新闻的一个热点问题。在文物保护存在的问题中，文物的出租问题时常成为媒体关注的焦点。如：《新京报》2004年6月23日报道：“良乡古塔被非法出租70年”。依据的法律条文是《文物保护法》第24条：国有不可移动文物不得转让、抵押。建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所的国有文物保护单位，不得作为企业资产经营。那么文物是否可以出租呢?我们分析认为，文物保护法和文物保护法实施条例没有禁止文物出租的规定，因而除世界遗产外，其他文物在有关部门的审批后是可以出租的。
不可移动文物按照不同的历史、文化价值分为国家级、省市级、县级和文物普查登记文保单位四个等级。各级文物根据所有权不同又分为三种情况，一是，国家所有文物，即归属国家行政、事业、企业单位和部队所有使用的文物保护单位；二是归属集体所有的文物保护单位；三是归属个人的文物保护单位。对于级别不同、所有权性质不同的文物保护单位，文物保护的法律、法规和政策有不同的保护规定。
世界文化遗产都是国家级文物，《文物保护法》是按照国家级文物保护单位保护，并没有特殊的做出规定，而在国务院办公厅2004年2月15日《转发文化部、建设部、文物局等部门关于加强我国世界文化遗产保护管理工作意见的通知》中规定：“要及时解决和排除保护管理工作中存在的问题和隐患，不得违反国家法律和有关规定。将世界文化遗产租赁、承包或转让的，省级人民政府要进行检查，对违规的要限期纠正”。国务院办公厅文件明确要求不允许将世界文化遗产出租、承包经营管理，更不容许将世界遗产转让、抵押。按照《世界遗产公约》的规定：应视本国国情采取为确定、保护、保存、展出和恢复这类遗产所需的适当的法律、科学、技术、行政和财政措施(第二部分4条)。国务院办公厅的通知是依据我国国情确立保护文化遗产的行政措施。不许出租、承包经营管理的措施是十分必要的。
国有不可移动文物的出租问题，在《文物保护法》中并没有明确禁止的规定，《文物保护法》第24条的规定，其本质精神是国有不可移动文物所有权性质不能改变。所有权是一种物权，它包括占有、使用、收益、处分的权利。转让和抵押属于处分权利，就是财产所有权人依法将自己拥有的财产权利转让他人的行为；抵押是债务人或者第三人将财产作为债务的担保，不得变更该财产的所有权。因此，文物法是限制不可移动文物所有权人的处分权。国有不可移动文物不得作为企业资产经营，其核心问题是分析理解什么是资产经营。资产经营是现代企业将资本财产上市进行可能改变财产所有权归属的交易，简单的讲，资产经营的含义中没有包含有出租的意思，因此，文物法第24条并没有禁止国有不可移动文物出租的表示和内涵。
《文物保护法》第25条规定：非国有不可移动文物不得转让、抵押给外国人。非国有不可移动文物转让、抵押或者改变用途的，应当根据其级别报相应的文物行政部门备案；由当地人民政府出资帮助修缮的，应当报相应的文物部门批准。第25条显然没有限制非国有不可移动文物的出租，法律没有限制行为，即为允许。
何谓出租?出租是一种经营的行为，是财产的所有者为了取得一定的利益将自己所有的财产交给他人使用的一种经营行为。这种行为的本身并没有改变文物的所有权性质，因而除世界遗产外，文物的出租是不违反文物保护法的规定的。 持文物出租相反意见者认为，如果把国有不可移动文物作为经济资源，出租给企业或者个人经营，他们必然以赢利和追求高额利润为目标，这是作为企业的性质和任务所决定的，此话立意在不许出租。那么，是否文物出租就一定会造成文物的破坏呢?这不是一定的。首先，文物出租后，文物的所有者和文物的主管部门仍拥有对财产的监管权和文物保护的管辖权。因而，并没有失去监管。其次，文物出租后，使所有权与使用权分离，所有者收取资金后，唯一重要的任务就是监管好自己的财产，即不可移动的文物；如果，所有者自己使用，他既是文物的监管者，又是使用者，在利益的驱使下，势必同样追求利益的最大化，同时，他没有产权人的监管，他本人就是产权人，只有文物部门的监管，则文物的野蛮使用亦难保一定不会发生。三是文物的出租就是文物的利用，不可移动文物合理的利用，是对文物最好的、最有效的保护。比如建筑物，有人使用的一般要比无人使用的保护的更好。出租利用后就有财力对该文物进行保护；出租之后创造价值，就能体现该文物的价值，使人们更加珍视。我们国家有国家级文物1300余项，市、县级文物众多， 不可能个个都建成博物馆、参观地。而且我们现有的大部分博物馆都游客寥寥，靠财政支持才能度日。出租形成收入恰恰是保护文物的重要筹资渠道。
在文物保护上我们应当依法拓宽思路，完善保护机制。在欧洲一些国家，文物保护上也不是资金充裕的，有的国家将几百年的古堡很少一些钱卖给个人，然后要求购买者出资修缮古堡，使一些古建筑得到很好的保护和利用。
国有不可移动文物(除世界遗产外)是可以出租的，但出租的同时必须加强监督管理，这涉及文物所属的当地文物行政部门、文物的所有者(即出租人)、文物的租用人三个方面。三个方面各有各自的责任、义务。
文物行政部门负责审核文物租用的申请，并做出相应的决定。文物法对国有文物租用的审定没有提出要求，对非国有不可移动文物改变用途的，应当根据其级别报相应的文物行政部门备案(文物保护法第25条)；第68条第三款规定：擅自改变文物保护单位用途的，由县级以上人民政府文物主管部门责令改正，没收非法所得，并处罚款；第75条第一款规定：改变国有未核定为文物保护单位的不可移动文物的用途，未依照本规定报告的，由县级以上人民政府文物主管部门责令改正；行政许可法同时规定，对改变国有文物和国家曾经投资修缮过的文物使用用途的，需报文物主管部门审批。
综合上述规定，文物出租是改变了不可移动文物的使用者，同时使用的目的亦将变化，因而必须经过文物主管部门审核批准，否则不能出租。
文物的所有者不因文物的出租就没有责任，《文物保护法实施条例》规定：文物保护单位有使用单位的，使用单位应设立群众性文物保护组织(第12条)，文物出租后这样的组织必须加强而不能撤消。通过对租用者及时有效监督、检查、指导，及时发现问题，消除隐患，确保文物安全。
文物的租用者，必须遵守不改变文物原状的原则，使用不可移动文物，不得损毁、改建、添建或者拆除不可移动文物，负责保护文物及附属建筑物的安全；同时按照防火、防盗、防雷等有关规定落实各项安全措施，确保文物安全。使用时要遵从文物的性质、特点，确定文物的用途，不能将有重要价值、特殊历史意义的历史建筑物用作低俗、有伤风雅的用途。
热心文物的媒体和人民群众是我们保护文物的重要基础，媒体和人民群众对文物出租的关注，也是有一定原因的。我们在允许文物出租后的后续管理问题，缺乏监督，疏于管理，造成文物损失。但不允许出租，没有法律依据，也不是解决问题的根本所在。相信随着人们文物保护意识和法律知识水平不断提高，相关政策法规的不断完善，文物保护工作的进一步加强，我国的文物会得到有效的保护，传承子孙后世。
(作者为北京市房山区文委副主任)
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发表于 2006-11-23 14:11:00
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