[转帖]房屋拆迁过程中政府行为对策分析

老北京

——由湖南嘉禾事件引发的思考

http://www.yfzs.gov.cn/ 2004-06-23 10:03:41


  湖南嘉禾强制拆迁事件在全国引起轩然大波。2004年6月4日国务院做出处理决定后，嘉禾拆迁户每户集资100元在县城里摆宴贺喜，燃发炮竹庆贺，这充分说明国务院的决定是深入人心的，但如何收拾留下的残局（商贸城的拆迁进行了一半，项目停止会导致巨额经济损失，继续进行则会造成许多困难）成为急需解决的问题，300多户拆迁户仍然无法安置，该项目不管是停止还是继续，嘉禾县政府都要付出巨大的代价，拆迁事件影响嘉禾发展至少十年。我们在业务学习中，结合房屋拆迁过程中的问题进行了专题讨论，向政府部门提出以下建议，供决策时参考。
  一、湖南嘉禾事件综述
  去年发生的湖南嘉禾强制拆迁的事件在全国范围内产生了极其恶劣的影响。事件发生的最初源头在于2003年7月，湖南嘉禾县启动占地189亩的珠泉商贸城项目。这是一个在当地规模很大的项目，涉及拆迁居民1100多户，动迁人员达7000余人；拆迁机关、企事业单位及团体20余家。然而，像这么大的一个项目，嘉禾县政府以一个没有审批权的开发中心的一纸意见作为立项的依据并且在未进行规划项目定点的情况下，为开发商发放《建设用地规划许可证》；先办理《建设用地批准书》，再补办土地使用权挂牌出让手续；在开发商未缴纳土地出让金的情况下，发放《国有土地使用证》。像这么大一个项目，嘉禾县政府在缺乏拆迁计划、拆迁方案和拆迁补偿安置资金足额到位证明等要件的情况下，为拆迁人发放《房屋拆迁许可证》；在没有按规定程序进行听证的情况下，嘉禾县房产管理局以自己的名义对11户被拆迁人下达强制拆迁执行书。在项目实施过程中，县委、县政府滥用行政权力强制推进房屋拆迁，去年12月份以来，先后对11名公职人员进行了降职、调离原工作岗位到边远乡镇工作等错误处理，并错误拘捕李会明等3人。
  二、 湖南嘉禾事件暴露出来的问题分析
  嘉禾拆迁是一面镜子，让我们看到当下行政权力是如何地被滥用，凌驾于法律之上的房屋拆迁过程中出现的种种问题无不与行政机关滥用行政权力有关。行政机关给开发商整个开发的过程中一路“绿灯”，屡屡违反法律法规的强制性规定。政府的腐败行为造成大量国有资产流失，公民的权利也受到极其严重的践踏。相对于开发商所获的暴利，被拆迁户得到的补偿是那么的微乎其微；被拆迁户在面对本身没有拆迁资格的政府部门违反相应程序、野蛮拆迁的过程中，在未得到合理补偿与拆迁安置的情况下，保护自己房屋、维护自己合法财产权的行为也被加上“妨碍公务”的罪名。
  除此之外，政府的权力强大到可以影响到司法部门的行为。县人民法院曾出动200多人参与强制拆迁，“社会正义的最后一道防线”——法院也失去了应有的中立立场，成为了政府工作的先遣队和排头兵。
  三、房屋拆迁过程中政府行为对策分析
政府权力必须要在法律的范围内加以合理化的约束，与此同时政府机关要慎重对待自己手中的权力，时刻保持一个公平公正的态度。这是从嘉禾事件的问题分析中得出的结论。
  （一）在开发商获得开发资格的过程中，不得违反法律在程序上的强制规定。政府部门必须要承担起审查监督的义务，在其未履行相应的手续，尤其是未缴纳足额土地出让金的情况下，拒绝向其发放相应的证书。政府部门也必须拿出谨慎的态度进行立项审批与招投标的工作，必须要由具有审批权的开发中心的意见作为立项依据，招投标手续也必须正规——县级以上国土资源管理局在报纸网站等媒体上公开土地挂牌出让的信息，然后3家以上具有开发资格的公司进行竞拍，最终确定土地的使用权的归属。政府权力的不合理扩张必须要受到遏制。
  （二）在房屋拆迁过程中，政府的行为必须是必要的而且是正当的。我国宪法既规定了国家为公共利益的需要（房屋拆迁不论具体建设项目是什么，从城市改造和发展上讲都具有一定的公益性，只是其公益性的程度或形式不同）可以依法征用土地，也规定了公民的合法财产受法律保护，房屋拆迁与所有权受保护并不矛盾。
  ⒈ 关于听证
  根据现在法律规定在房屋拆迁过程中必须要举行听证的情形有两类:《城市房屋拆迁裁决工作规程》（以下称《工作规程》）规定，“未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，应当进行听证。”该法同时规定，“房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁前，应当邀请有关部门、拆迁当事人代表以及具有社会公信力的代表等，对行政强制拆迁的依据、程序、补偿安置标准的测算依据等内容，进行听证。”
  除此之外，即将于2004年7月1日实施的《行政许可法》第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证会。”第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利…”。现实中拆迁工作往往涉及到一个城市成千上万户居民、千万人民的财产权利将被如何处置的问题，因此政府在作出房屋拆迁行政许可决定前，应当向社会公告，并举行听证会；同时应告知申请人与利害关系人享有要求听证的权利。
  除了以上三处法律的强制性规定外，我们认为，从预防纠纷、保障拆迁顺利进行的角度来看，还有必要在一个环节加入听证程序，即是政府在出台拆迁新政策时有必要召开由街道社区代表、新老拆迁户、律师、公证人员等参加的听证会。去年9月5日，山西省人大常委会举行立法听证会，就《山西省城市房屋拆迁条例（草案） 》中与群众利益息息相关的内容征求各界意见和建议。16名来自全省各地拆迁人、被拆迁人、律师、教授、法官等方面的代表先后就“如何解决低收入家庭的拆迁补偿问题”“被拆迁房屋补偿价格”等问题进行了陈述。我们认为，举行这样的听证会能够将各方专家以及群众的意见直接体现在新的拆迁政策中，使得将来的拆迁工作能够比较顺利地进行。
  听证环节使得政府的权力受到社会的约束，依照法律的规定举行听证会是政府的义务也是公民的权利，它使得政府在拆迁的过程中不能一意孤行，必须要考虑到群众的利益。听证环节揭开了公权力一贯神秘的面纱，为这种权利设置必要而又行之有效的制约机制，历史和现实都一再证明，制约公权力的有效措施之一，就是对其进行公开的民主监督。 需要指出的是，如何保证听证会上专家以及群众提出的合理化意见能够被政府机关采纳并且以书面形式向专家和群众告知对其提出的意见采纳或是不采纳的理由也是十分重要的，有必要完善相关法律或出台专门的听证程序实施办法。
  ⒉ 及时地向被拆迁人做好宣传解释工作
  《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《管理条例》）规定，“房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布。房屋拆迁管理部门和拆迁人应当及时向被拆迁人做好宣传、解释工作。”该条规定了政府部门在发放拆迁许可证并公告的同时，有必要及时做好对被拆迁人的宣传解释工作。《工作规程》中规定，“依据强制拆迁决定实施行政强制拆迁，房屋拆迁管理部门应当提前15日通知被拆迁人，并认真做好宣传解释工作，动员被拆迁人自行搬迁。”该条规定了政府部门在强制拆迁前的宣传解释工作。
  我们认为，除了以上两条法律的强制性规定外，在整个拆迁过程中行政部门及其工作人员都负有及时向被拆迁户宣传解释法律法规、政府行为乃至于开发商行为的必要与正当的义务（当然首要的前提是政府行为与开发商的行为确实具备必要性和正当性）。政府并非拥有申请强制拆迁的权力就可以为所欲为，政府还负有法律所规定的宣传解释的义务，尽可能的使政府的拆迁行为得到被拆迁户的理解和支持。
  ⒊ 重视与完善拆迁裁决
  《管理条例》中规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”该条规定了当事人双方达不成拆迁补偿安置协议时的依当事人申请政府机关作出的行政裁决。《工作规程》中规定：“未经行政裁决，不得实施行政强制拆迁。”
由此可见，在拆迁过程中，行政裁决是十分重要的，它担负着及时处理拆迁当事人之间的纠纷，及时确定双方当事人之间的权利义务的重任；尤其重要的是给予拆迁当事人特别是被拆迁人主张自己合理权利的机会，从而保证行政强制拆迁的合法合理进行。同时，行政裁决权是政府部门的权力，但是政府部门作出的行政裁决必须要满足《工作规程》中规定的程序和内容的要求。特别是《工作规程》中规定的行政调解程序，“房屋拆迁管理部门必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核；房屋拆迁管理部门对当事人提出的合理要求应当采纳。房屋拆迁管理部门不得因当事人申辩而作出损害申辩人合法权益的裁决。”《工作规程》中还规定，裁决书必须包括裁决的依据和理由，“在裁决过程中核实补偿安置标准，当事人对评估结果有异议，且未经房屋所在地房地产评估专家鉴定的，房屋拆迁管理部门应当委托专家评估委员会进行鉴定，并以鉴定后的评估结果作为裁决依据。” 等等。行政机关在行使以上权力、履行以上职能时必须要站在一个公平公正的立场上，不能偏袒拆迁人，不能滥用其手中的权力。
  目前政府部门的行政裁决存在着许多的问题，包括①裁决程序不公正、公开，裁决内容不明确，容易造成政府部门滥用手中权力偏袒拆迁人的后果；②对被拆迁的房屋、附属建筑、临时建筑、违章建筑认定的随意性较大，因而为了维护被拆迁户的合法权益，以上的认定要有明确的有说服力的事实依据，增加行政裁决的透明度；③内容不完整，一个完整的拆迁裁决要包括拆迁范围、拆迁期限等，尤其是要包括拆迁安置补偿的内容，行政机关要以公正的态度，依据房地产市场价格确定合理的房屋拆迁评估价格、搬迁补助费、临时安置补助费等相关费用。
  ⒋ 行政强制拆迁前必须给予被拆迁人合理补偿
  《工作规程》中规定，“拆迁人未按裁决意见向被拆迁人提供拆迁补偿资金或者国家安全标准的安置用房、周转用房的，不得实施强制拆迁。”该条的设定是为了避免行政机关滥用行政权力，切实保障被拆迁户的合法利益。在国际上，各国政府征地、居民必须动迁是非常普遍的。普遍的规定是：在因政府建设发展的大众需要而征地的情况下，居民必须为大局作出让步，但是政府必须提出需要征地的足够理由及不低于市场价格的足够补偿。以崇拜个人自由和权利的美国为例，美国宪法第五修正案明确指出：“在没有合理的赔偿下，政府无权征收个人地产和财产”。我国新的宪法修正案也指出，“公民合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《工作规程》的该条规定即是体现了国家对公民的私有财产权的保护。
  ⒌ 司法救济与国家赔偿对行政权力的制约
根据即将颁布的《行政许可法》的规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”“行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。”因而，一旦被拆迁人的合法权益因行政机关违法颁发拆迁许可证而受到损害，被拆迁人依法取得了相应的请求司法救济与国家赔偿的权利。从地方政府设计的拆迁规则来看，一方面表现为职能部门对于自身“管理”的“有效性”沾沾自喜，同时伴随着开发商的钵满盆盈；另一方面，却往往是弱势群体无奈的愤懑与呻吟。很难想象一个主要由行政机关监督行政机关的救济方式能“大义灭亲”。而现在司法作为“最后一道正义的防线”则有可能还广大的被拆迁户一个公道。相应的，《行政许可法》中规定的国家赔偿使得法律对被拆迁户的救济体系更加完善
  ⒍在拆迁过程中禁止打着“联合执法”的旗号进行非法拆迁
所谓“联合执法”，就是通过地方政府的组织，把诸多执法部门联合起来，各方派出人员，共同组建一支执法队伍，对辖区内进行综合性整治。目前我国法制建设已进入专一化阶段，每一部法律的调整范围都是针对某一类事物，重在解决某一类问题，并由某一法律执行部门专司其职，其他部门不得参与相关法律的执行工作，否则就是越权执法，是一种程序违法行为。这种法律程序的公平，是保证法律结果公平的重要前提。现在许多地方在拆迁过程中包括嘉禾事件中，都是政府与公检法机关联合起来，打着“联合执法”的旗号进行非法拆迁。在拆迁过程中，若是法院对行政执法工作的提前介入，则使得法院丧失了其审判的独立性与中立性；在失去了正义的最后一道防线的情况下，行政权力的滥用与扩张便是必然的结果。若是行政机关对法院强制拆迁行为的介入，则可能包含着地方对法律执行部门执行工作的干预，也是行政权力违法扩张的表现。
  “联合执法”中，程序的不公正使得结果的公正无法得到保障。以程序违法来执法，无论其能取得什么样的效果，都与法律精神背道而驰。而且，其对法律精神的违背，必然成为公众仿效的榜样，无论是对现在还是未来的法治文明建设，都将产生负面的影响，这显然和我们建设法治社会的初衷相违背。

                      上海市君悦律师事务所南京分所

西四

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